5月19日，由中國施工企業(yè)管理協(xié)會主辦，廣廈控股集團等單位承辦的“特色小鎮(zhèn)PPP運作暨醫(yī)療養(yǎng)老教育PPP產業(yè)合作論壇”在杭州紫金港國際飯店召開。國務院相關部委、清華大學、國開行浙江分行、上海國際仲裁中心、江浙兩省建協(xié)等單位相關負責人和專家學者在論壇上作了專題發(fā)言。來自全國各地的政府部門和企業(yè)及科研單位代表等近300人參加了本次論壇。
被譽為“中國PPP教父”的清華大學教授王守清長期致力于PPP項目的教研與推廣，本次論壇期間，他以“PPP城鎮(zhèn)化與可持續(xù)發(fā)展”為主題，介紹了三個典型的特色小鎮(zhèn)規(guī)劃與建設案例，總結出特色小鎮(zhèn)項目投資需求大、涉及面廣，需要引入PPP模式。王守清還強調，城鎮(zhèn)化中有的項目會帶來溢價，如何公平回收（折現(xiàn)、持有等）和使用這些溢價很值得關注。要做好項目之間的互補與匹配，優(yōu)化項目之間的開發(fā)順序。如可以優(yōu)先開發(fā)基礎設施、公用事業(yè)、商業(yè)、休閑等對區(qū)域發(fā)展起帶動作用的項目。王守清認為，決定要用PPP模式，就要做的規(guī)范。規(guī)范的PPP有三層涵義，一是符合四項核心原則，分別為真正的風險共擔、明確的產出要求、全壽命期集成優(yōu)化、回報與績效關聯(lián)；二是遵守國家政策；三是要有情懷，要有"詩和遠方"。他同時指出，“PPP項目合作不只是一場婚禮，而是一段婚姻”，提醒各方一定要充分識別PPP項目的風險。
對于PPP項目開發(fā)和運作時面臨的不確定因素和風險問題，國家開發(fā)銀行浙江省分行行長袁建良有較深的體會。他在論壇發(fā)言時首先分析了PPP項目具有“參與主體眾多、實施跨度周期長、操作流程復雜”等特點，之后全面剖析了PPP項目存在的不確定風險因素。
一是法律層面，缺乏PPP專門法律。目前僅出臺部委規(guī)范性文件，且這些文件與現(xiàn)行法律之間、各部委文件之間存在如何銜接、協(xié)調的問題。
二是財稅制度層面，未形成系統(tǒng)化體系。如政府補助資金如何征稅缺乏明確規(guī)定；部門項目期滿資產移交稅務處理存在一定爭議；項目運營期折舊對應的現(xiàn)金流產生沉淀；項目公司計提法定盈余公積造成資金沉淀；項目公司若虧損，則股東無非通過分紅的形式收回投資。
三是項目前期環(huán)節(jié)，前期準備工作不充分可能導致風險。如建設內容方面，政府規(guī)劃調整可能導致建設內容變更；談判人員方面，政府換屆、崗位調整等導致談判人員變更頻繁，政府業(yè)務人員可能對PPP流程不十分熟悉，也會對項目實施產生一定影響；在審批方面，審批環(huán)節(jié)多，涉及部門多，審批文件的及時性和完整性難把握；在回報價格方面，價格競爭激烈，且受融資成本制約。
四是在合同簽署環(huán)節(jié)，合同條款設置可能不合理情況。如約定固定收益率、保底回購，直接違反財政部有關規(guī)定；未明確約定限制競爭條款并設置相應補償條款；融資機構介入不夠，文本不符合融資要求；部分項目資產歸屬約定不明。
五是項目建設環(huán)節(jié)，涉及面廣，協(xié)調難度大。如建設環(huán)境上，涉及到行政審批、政策處理、用地供地等；在完工風險上，涉及到施工條件、施工組織等。
六是項目運營環(huán)節(jié)，運營周期長。如外部行業(yè)政策若發(fā)生變化，項目效益、使用者付費可能不及預期。另外政府付費意愿和付費能力方面也存在未知數(shù)。
盡管PPP項目開發(fā)和運作存在諸多風險和變數(shù)，但袁建良對該模式依然看好，并誠懇地提出了防范風險的對策建議。
一是關注PPP立法進展，加強相關政策文件學習。關注PPP政策變化，及時領會、掌握相關政策，做到合規(guī)運作；關注配套制度變化，尤其是財稅制度。
二是扎實做好項目前期工作，避免盲目競標。選擇前期成熟的項目介入，在項目確定性較大后再介入；重視對建設內容和施工周期的約束，避免建設內容出現(xiàn)重大變更；嚴格按照財金[2014]113號文件開展工作，做好“兩論證”，確保流程合規(guī)；要求政府提供相關配套設施和行政審批，通過與政府共同設立項目公司的形式提高協(xié)調能力，緩釋建設環(huán)境風險。
三是提升合同談判能力，把握其中核心條 款。如合理設置回報條款，其中動態(tài)調整機制不 可或缺；落實限制競爭條款，保障自身合法權 益；按照有利于項目實施原則，合理確定資產歸 屬。
四是重視地方政府履約能力，合理選擇合 作政府方。在政府層級方面，應優(yōu)先選擇省級、省會城市、地級市、百強縣合作；在政府財力方面，優(yōu)先選擇財力強、負債低的縣市合作；在履約意愿方面，優(yōu)先與當?shù)卣M建合資公司，緩釋政府換屆等風險。
五是盡早邀請金融機構參與前期工作，完善項目融資方案。其中包括參與融資方案設計、參與合同談判等。
為防范和有效化解 PPP 項目可能產生的各 類糾紛，論壇邀請了上海國際仲裁中心副主任 兼秘書長馬屹，中倫律師事務所合伙人、財政部 和發(fā)改委 PPP 專家?guī)祀p庫專家周蘭萍律師和中 倫律師事務所合伙人、上海國際仲裁中心仲裁 員周月萍律師。幾位專家的分享、交流“干貨”滿 滿，從仲裁機構在 PPP 爭議解決中的優(yōu)勢，到 PPP 項目在合作范圍、項目用地取得方式、項目 運營內容、回報機制與資金來源、風險分配與績 效考核、政府承諾與保障六個方面的實務難點，再到 PPP 項目融資的重要性等，從法律角度關 注的事項對參會人員更好的開展 PPP 項目給予 啟發(fā)和思考。
說到 PPP 項目融資，浦發(fā)銀行總行項目融 資主管、財政部和發(fā)改委 PPP 專家?guī)祀p庫專家鄭大衛(wèi)，中倫律師事務所合伙人、杭州仲裁中心仲裁員張晟杰對此頗有研究。鄭大衛(wèi)介紹了片區(qū)開發(fā)與特色小鎮(zhèn)投融資的對比、PPP 項目融資 產品體系、PPP 項目評估要點及 PPP 項目退出 機制等方面的內容。張晟杰則從從私募融資的重要性、私募融資的常見方法、私募基金及非典型融資產品、PPP 項目私募融資的法律障礙等方 面對 PPP 項目的私募融資進行了講解。
PPP 項目運作還涉及到土地、稅收等方面的內容，本次論壇因此特別邀請了國土資源部法律中心研究員蔡衛(wèi)華和財政部 PPP 專家、財政部 PPP 示范項目評審專家紀鑫華分別就 PPP 項目相關土地政策和稅收政策作了專題解讀。蔡衛(wèi)華詳細講解了我國的土地制度及 PPP 項目用 地的直接規(guī)定及應用，并強調各方在 PPP 項目建設過程中需要充分理解、利用好國家的各項土地政策，并重視用地方式。紀鑫華系統(tǒng)闡述了稅收安排和籌劃的必要性、現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策、 PPP項目稅收籌劃的關注點等方面的內容。
通過專家學者對 PPP 項目的全方位講解， 參會人員對 PPP 項目的開發(fā)和運作有了更加全 面、深入的認知，那么社會資本如何尋找 PPP 項目呢？中國宏泰發(fā)展公司副總裁、財政部和發(fā)改委 PPP 專家?guī)祀p庫專家李士宗在論壇期間的 “圓桌論壇”上作了分享交流。他總結了社會資 本尋找 PPP 項目的方法，一是從政府大院里找； 二是從行業(yè)主管部門里找；三是從國家及地方發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)專項規(guī)劃里找；四是順著專項 資金找；五是從財政預算中找；六是跟著 PPP 專業(yè)咨詢機構找；七是“抄近路”，從各地 PPP 基金 備選項目里找；八是從各地財政、發(fā)改、住建、市政部門的“項目庫”里找?！皥A桌論壇”期間，各位專家學者就 PPP 項目相關實務問題進行相互提 問并邀請參會人員提問，現(xiàn)場氣氛熱烈，將本次 論壇推向高潮。論壇結束后，參會人員還實地參觀了杭州 “夢想小鎮(zhèn)”。
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